問題
　　上世紀80年代，隨著國民經濟的快速發展，作為基礎能源的煤炭一度出現緊張，在“有水快流”政策的引導下，鄉鎮煤礦應運而生。各地對鄉鎮煤礦采取寬松政策，允許“先上車后買票”，短短幾年時間，各礦區鄉鎮煤礦星羅棋布，1997年全國鄉鎮煤礦達8.2萬個（不含無證煤礦），產量6.2億噸，占全國煤炭產量的46.6%，應該說當時的這一政策在解決能源緊缺，促進國民經濟發展上起到了一定作用。但同時也帶來了礦業秩序混亂，資源浪費嚴重，辦礦條件簡陋，生產工藝原始，安全生產環境惡劣等諸多問題。
　　為根治混亂的礦業秩序，1997年以來全國范圍內開展了關井壓產、關閉非法和布局不合理煤礦等專項整治活動，各地拉井架、填井筒，關閉煤礦6萬余個，煤礦數量大幅度減少。2001年以來又開展了安全生產專項整治，明確了辦礦條件、標準，加大了安全投入，通過一輪又一輪的整治驗收，辦礦條件得到了進一步改善，安全生產狀況有些好轉。到2004年底，我國的鄉鎮煤礦為2.3萬個，產量7.2億噸，占全國煤炭產量的36.3%。但鄉鎮煤礦的基礎仍十分薄弱，礦業秩序和安全狀況并未明顯好轉，安全管理工作尚未走上科學、規范、長效之路，促進鄉鎮煤礦健康發展刻不容緩。

　　根源
　　1999年我國煤礦安全管理體制調整后，部分省、市煤礦管理部門被撤銷、并轉或降格，各級煤礦管理部門不同程度地存在規格低、專業人員缺、監管力量不足等問題。使煤炭行業管理弱化，綜合管理缺位，造成煤礦安全監管、發展規劃、勘探開發不能統籌考慮，嚴重影響了煤炭行業的健康發展。另外，煤炭管理部門職能交差重疊，責、權、利不統一，互相牽制制約，難以形成合力，影響了管理工作效率，削弱了部門工作人員的積極性和責任感，難免出現推諉扯皮現象，使煤礦安全管理缺乏權威性，決策缺乏科學性，工作缺乏高效性。
　　煤炭行業從業人員素質低，專業人才貧乏，知識結構不合理，嚴重影響煤礦安全生產。當前，國有大礦的大中專以上文化程度技術人員不足3%（發達國家達到了60%以上），鄉鎮煤礦更是專業人才奇缺，管理層中大中專以上專業人才少得可憐，部分管理人員文化程度還相當低，不少還是文盲，不懂規程，難以實施有效管理。煤礦工人文化程度更低，多為初中以下文化程度，且流動性大，幾乎沒有經過正規培訓，可以說是低素質的人在從事高危險、高難度的工作，再加上煤礦技術水平和生產工藝落后，現場管理水平差，發生事故在所難免。
　　安全意識淡薄，是當前煤礦事故多發的主要原因之一，縱觀近年來的安全生產事故，無不與思想麻痹、重生產、輕安全、違章作業、違章指揮等有關。隨著煤炭價格的不斷上漲，煤炭行業已成為暴利行業，煤礦特別是一些個體礦主，為了利益“拼命”下達產量指標，工人為了掙錢“拼命”出煤，兩個“拼命”是造成事故的直接根源。
　　另一方面，從法律角度看，違法后責任追究的力度太輕，企業的主體責任地位未落實，煤礦從業人員的安全意識十分淡薄。長期以來，形成了“掙了錢是老板的，死了人是外地的，責任是政府的” 事故責任格局，使企業管理者的安全意識更加淡簿，僥幸心理在生產中占了上風。
　　隨著經濟發展和鄉鎮煤礦的整頓和關閉，煤炭市場需求日趨增大，而煤炭安全生產能力銳減，供需矛盾日趨突出。煤炭價格一路上揚，為追求高額利潤，部分煤炭企業不惜以犧牲安全為代價，鋌而走險，冒險蠻干。嚴重超能力突擊生產，煤礦勢必不堪重負，險象環生，最終釀成事故。
　　近年來，各地確實加大了小煤礦的管理力度，各項政策措施日趨完善，但缺乏良性和長效管理機制。主要表現在：一是政策缺乏連續性。往往今天制定整改標準，明天制定關閉政策，以“關”代“管”，部分煤礦剛剛通過整改驗收，就被列入關閉范圍，使基層無所適從。致使一些礦主逐漸對政策失去了信心和信任，不敢再投入，重生產輕安全，搶時間、拼設備突擊生產，不僅影響煤炭事業的健康發展，也增加了基層管理工作的難度，為安全生產埋下了重大隱患。
　　煤炭占一次消費能源的70%，隨著經濟的快速發展煤炭供需矛盾日趨突出，如果單靠關閉礦井，必然進一步加劇供需矛盾，在經濟杠桿的調節作用下，煤價暴漲，進一步誘發生產礦井突擊生產，被關閉的礦井死灰復燃。
　　尤其需要指出的是，對于發生的事故并未深挖事故的根源、研究事故的普遍規律，采取針對性措施，而是以“停”代“整”,不論安全條件如何一律停產整頓（被喻為一人感冒大家吃藥），并多以鎖井停電為主要手段，以停代整，停而不整。陷入了“事故——整頓——復產——事故——整頓”惡性循環，埋下了更多的安全隱患。其突出表現為：煤礦停產后礦井被淹、巷道失修，原整頓成果毀于一旦，再恢復維修時投入大、隱患多；停產后工人紛紛離礦另謀生路，復工時再招新工人，工人流動性大，職工培訓流于形式，特別是新工人在熟悉環境、掌握基本勞動技能過程中極易發生傷亡事故。
　　此外，有些政策措施過于形式化，脫離當地煤礦的客觀實際，制定了不少，真正貫徹落實的少。一種表現是以“個性”代替“共性”。任何煤礦發生事故，不論是個性還是共性，其他煤礦一律采取一樣的防治措施，結果投入不少，費勁不小，效果不好。另一種表現是治“表”的多，治“本”的少。不根據實際需要制定針對性措施，導致措施難以貫徹落實。強行貫徹的結果是上有政策，下有對策，弄虛作假，欺上瞞下。結果措施不少，效果不好，有的還可能產生負面影響。
　　鄉鎮煤礦事故多發，其主要原因是礦業秩序混亂，但追根溯源是管理體制的不適應。煤礦是高危行業，其事故隱患具有隱蔽性、突發性、復雜性，個體經營管理者的利益往往與法律、法規、規章相矛盾、相對立，煤礦企業管理者為了追求高額利潤：一是靠減少投入降低生產成本；二是靠違規、違章指揮組織生產，提高生產能力；三是靠違法生產非法占有資源；四是靠弄虛作假、拉攏腐蝕應付政府有關部門的管理和檢查；五是技術和工藝落后，靠經驗指揮生產。這直接影響鄉鎮煤礦的礦業秩序和管理水平，必然導致事故隱患長期存在，事故在所難免。