第九十條：縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)急管理部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同工業(yè)和信息化、公安、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、衛(wèi)生健康、市場(chǎng)監(jiān)督管理等部門，根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，制定危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急預(yù)案，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并依法向社會(huì)公布。

負(fù)有危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)督管理職責(zé)的部門在制定本部門應(yīng)急預(yù)案時(shí)應(yīng)當(dāng)包含危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急處置的內(nèi)容。

中國(guó)人民解放軍、中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)按照中央軍事委員會(huì)的命令，依法參加危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急救援工作。

【解讀】

本條規(guī)定了危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急預(yù)案的制定主體、制定程序、部門預(yù)案要求以及軍隊(duì)參加應(yīng)急救援的機(jī)制，是本法第八章“事故應(yīng)急救援”中的基礎(chǔ)性條款。它通過(guò)明確地方政府應(yīng)急預(yù)案的制定責(zé)任、部門應(yīng)急預(yù)案的專項(xiàng)要求以及軍隊(duì)參與救援的法律依據(jù)，構(gòu)建起政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、軍隊(duì)支援的危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急救援預(yù)案體系，體現(xiàn)了立法對(duì)事故應(yīng)急準(zhǔn)備的高度重視，以及對(duì)應(yīng)急救援力量統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的制度設(shè)計(jì)。

一、 地方政府應(yīng)急預(yù)案的制定制度

本條第一款規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)急管理部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同工業(yè)和信息化、公安、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、衛(wèi)生健康、市場(chǎng)監(jiān)督管理等部門，根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，制定危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急預(yù)案，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并依法向社會(huì)公布”。這一規(guī)定確立了地方政府危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急預(yù)案的制定主體、程序和要求。

從法理上看，危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急預(yù)案是地方政府開(kāi)展事故應(yīng)急救援工作的行動(dòng)指南。危險(xiǎn)化學(xué)品事故具有突發(fā)性、擴(kuò)散性、次生災(zāi)害性等特點(diǎn)，必須在事故發(fā)生前制定科學(xué)、完備的應(yīng)急預(yù)案，明確應(yīng)急組織體系、響應(yīng)程序、處置措施、資源保障等內(nèi)容，確保事故發(fā)生后能夠有序、高效地開(kāi)展救援工作。縣級(jí)以上地方人民政府作為本行政區(qū)域內(nèi)事故應(yīng)急救援工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，負(fù)有制定應(yīng)急預(yù)案的法定職責(zé)。

“應(yīng)急管理部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同……等部門”明確了預(yù)案制定的組織方式和參與部門。應(yīng)急管理部門是危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)督管理綜合部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急處置工作，由其牽頭制定預(yù)案具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)。工業(yè)和信息化、公安、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、衛(wèi)生健康、市場(chǎng)監(jiān)督管理等部門根據(jù)各自職責(zé)參與預(yù)案制定，確保預(yù)案覆蓋事故應(yīng)急處置的各個(gè)方面。例如，公安部門負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)治安管控和交通管制，生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)測(cè)和污染控制，交通運(yùn)輸部門負(fù)責(zé)運(yùn)輸保障，衛(wèi)生健康部門負(fù)責(zé)醫(yī)療救治，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)相關(guān)物資保障等。

“根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況”要求預(yù)案制定必須因地制宜。不同地區(qū)的危險(xiǎn)化學(xué)品產(chǎn)業(yè)布局、風(fēng)險(xiǎn)特征、應(yīng)急資源、地理環(huán)境各不相同，應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實(shí)際，不能簡(jiǎn)單照搬照抄。例如，化工園區(qū)集中地區(qū)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)針對(duì)園區(qū)事故制定預(yù)案，沿江沿河地區(qū)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)針對(duì)水上泄漏事故制定預(yù)案，山區(qū)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)針對(duì)運(yùn)輸事故制定預(yù)案。

“報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)”是預(yù)案生效的必要程序。人民政府批準(zhǔn)意味著預(yù)案經(jīng)過(guò)合法性、合理性審查，具有法定效力，成為政府及其部門開(kāi)展應(yīng)急工作的依據(jù)。“依法向社會(huì)公布”是保障公眾知情權(quán)和參與權(quán)的重要制度。預(yù)案公布后，公眾可以了解事故發(fā)生時(shí)的應(yīng)急響應(yīng)程序和避險(xiǎn)措施，便于在事故發(fā)生時(shí)配合政府開(kāi)展應(yīng)急工作；社會(huì)組織和志愿者可以了解應(yīng)急需求，做好參與應(yīng)急救援的準(zhǔn)備。

二、 部門應(yīng)急預(yù)案的專項(xiàng)要求

本條第二款規(guī)定“負(fù)有危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)督管理職責(zé)的部門在制定本部門應(yīng)急預(yù)案時(shí)應(yīng)當(dāng)包含危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急處置的內(nèi)容”。這一規(guī)定將危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急處置要求納入各部門的應(yīng)急預(yù)案體系。

負(fù)有危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)督管理職責(zé)的部門包括應(yīng)急管理、公安、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、衛(wèi)生健康、市場(chǎng)監(jiān)督管理等部門。這些部門在制定本部門總體應(yīng)急預(yù)案或者專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案時(shí)，應(yīng)當(dāng)專門設(shè)置危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急處置的內(nèi)容，明確本部門在危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急響應(yīng)中的職責(zé)、響應(yīng)程序、處置措施、資源保障等。

這一規(guī)定與第一款形成互補(bǔ)。第一款規(guī)定的是地方政府綜合應(yīng)急預(yù)案，由應(yīng)急管理部門牽頭、多部門參與制定，體現(xiàn)的是跨部門協(xié)同；第二款規(guī)定的是各部門專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，由各部門根據(jù)自身職責(zé)制定，體現(xiàn)的是部門專業(yè)應(yīng)對(duì)。綜合應(yīng)急預(yù)案與專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案相互銜接、互為補(bǔ)充，共同構(gòu)成完整的應(yīng)急預(yù)案體系。

三、 軍隊(duì)參加應(yīng)急救援的法律依據(jù)

本條第三款規(guī)定“中國(guó)人民解放軍、中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)按照中央軍事委員會(huì)的命令，依法參加危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急救援工作”。這一規(guī)定明確了軍隊(duì)參與危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急救援的法律依據(jù)和程序要求。

危險(xiǎn)化學(xué)品事故特別是重特大事故，往往超出地方應(yīng)急救援力量的處置能力，需要調(diào)動(dòng)軍隊(duì)力量參與救援。軍隊(duì)具有組織嚴(yán)密、紀(jì)律嚴(yán)明、裝備精良、突擊力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，在搶險(xiǎn)救援、工程搶修、醫(yī)療救護(hù)、運(yùn)輸保障等方面能夠發(fā)揮重要作用。特別是在危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏、火災(zāi)爆炸等惡性事故的救援中，軍隊(duì)的專業(yè)力量和裝備能夠有效提升救援效能。

“按照中央軍事委員會(huì)的命令”明確了軍隊(duì)參與救援的啟動(dòng)程序。軍隊(duì)參與地方應(yīng)急救援屬于軍事行動(dòng)，必須由中央軍事委員會(huì)依法作出命令。地方人民政府在需要軍隊(duì)參與救援時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)規(guī)定的渠道向中央軍事委員會(huì)提出請(qǐng)求，經(jīng)批準(zhǔn)后軍隊(duì)按照命令參與救援。這一程序既保障了應(yīng)急救援的需要，也維護(hù)了軍隊(duì)指揮管理的統(tǒng)一性。

“依法參加”意味著軍隊(duì)參與救援應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，包括《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》以及軍事法規(guī)等。軍隊(duì)參與救援時(shí)，應(yīng)當(dāng)服從現(xiàn)場(chǎng)指揮部的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，與地方應(yīng)急救援力量密切配合，共同完成應(yīng)急救援任務(wù)。

四、 與相關(guān)條款的制度銜接

本條在整體制度體系中處于應(yīng)急預(yù)案制定環(huán)節(jié)，與本法其他條款形成嚴(yán)密銜接。

首先，與第四條關(guān)于應(yīng)急管理體制的規(guī)定相銜接。第四條確立了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制，本條規(guī)定的地方政府應(yīng)急預(yù)案制定和部門應(yīng)急預(yù)案要求，正是這一體制在預(yù)案層面的具體化。

其次，與第八條關(guān)于監(jiān)督檢查措施的規(guī)定相銜接。第八條規(guī)定應(yīng)急管理部門可以對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品單位的重大危險(xiǎn)源開(kāi)展在線巡查抽查，應(yīng)急預(yù)案的制定和演練情況是監(jiān)督檢查的重要內(nèi)容。

再次，與第九十一條關(guān)于單位應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定相銜接。第九十一條規(guī)定危險(xiǎn)化學(xué)品單位應(yīng)當(dāng)制定本單位應(yīng)急預(yù)案，并向應(yīng)急管理部門備案。本條規(guī)定的地方政府應(yīng)急預(yù)案與第九十一條規(guī)定的單位應(yīng)急預(yù)案相互銜接，形成政府預(yù)案與企業(yè)預(yù)案的有機(jī)統(tǒng)一。

此外，與第九十五條關(guān)于政府組織實(shí)施救援的規(guī)定相銜接。第九十五條規(guī)定發(fā)生危險(xiǎn)化學(xué)品事故，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織有關(guān)部門實(shí)施救援。本條的應(yīng)急預(yù)案為第九十五條的組織實(shí)施提供了行動(dòng)指南。

同時(shí)，與第一百一十八條關(guān)于政府不履行救援職責(zé)法律責(zé)任的規(guī)定相銜接。地方人民政府及其有關(guān)部門不立即組織實(shí)施救援，或者不采取必要的應(yīng)急處置措施的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分。應(yīng)急預(yù)案的制定是履行救援職責(zé)的基礎(chǔ)，未制定應(yīng)急預(yù)案或者預(yù)案不完善，可能影響救援工作的開(kāi)展。

五、 立法意義與實(shí)踐價(jià)值

本條的立法意義在于，它通過(guò)建立政府應(yīng)急預(yù)案、部門預(yù)案要求、軍隊(duì)參與機(jī)制三項(xiàng)制度，構(gòu)建起危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急救援的預(yù)案體系。應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急準(zhǔn)備的核心，是事故發(fā)生后有序開(kāi)展救援工作的基礎(chǔ)。本條規(guī)定明確了預(yù)案制定的主體、程序和要求，為各地各有關(guān)部門做好應(yīng)急準(zhǔn)備工作提供了法律依據(jù)。

從實(shí)踐價(jià)值看，本條規(guī)定有助于解決危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急救援中預(yù)案缺失、職責(zé)不清、協(xié)同不力等問(wèn)題。過(guò)去，部分地方未制定專門的危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急預(yù)案，或者預(yù)案內(nèi)容不完善、不切實(shí)際，導(dǎo)致事故發(fā)生后響應(yīng)不及時(shí)、處置不規(guī)范。本條規(guī)定強(qiáng)制縣級(jí)以上地方人民政府制定危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急預(yù)案，并明確應(yīng)急管理部門會(huì)同多部門參與制定，確保預(yù)案的科學(xué)性和可操作性。

從更宏觀的視角看，本條體現(xiàn)了對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)化的制度設(shè)計(jì)。地方政府預(yù)案統(tǒng)領(lǐng)全局，部門預(yù)案細(xì)化專業(yè)應(yīng)對(duì)，軍隊(duì)預(yù)案提供戰(zhàn)略支援，三者相互配合、有機(jī)銜接。同時(shí)，預(yù)案的制定、批準(zhǔn)、公布、備案、演練、評(píng)估、修訂等環(huán)節(jié)形成完整閉環(huán)，確保預(yù)案始終保持科學(xué)性、針對(duì)性和有效性。這一制度安排對(duì)于提升危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急救援能力、最大限度地減少事故損失、保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全具有深遠(yuǎn)意義。